1. A kétkamarás megoldás indokai

 

A rendszerváltást követően Magyarországon több alkalommal felvetették a kétkamarás országgyűlés lehetőségét. A döntési helyzetben levő hatalmi elit ezeket a kezdeményezéseket rendre elhárította. A felvetést magát különféle politikai szándékok motiválták. Van rá példa, hogy ugyanaz a politikai párt hol támogatta, hol elvetette a kezdeményezést, illetve belülről megosztott volt e kérdésben. Ez világosan mutatja, hogy az alkotmányos berendezkedés számos elemét is a pillanatnyi érdekeknek megfelelően igyekeztek formálni az elmúlt tíz évben, és ez vélhetően így lesz a továbbiakban is. Nincsenek illúzióink e pártok időhorizontját illetően. Tisztában vagyunk azzal, hogy a kétkamarás megoldás elfogadása vagy elutasítása nem az érvek racionalitásán múlik, hanem az erőviszonyokon és érdekeken. E gondolatmenet keretén belül most mégis úgy teszünk, mintha kellő fogékonyságot feltételeznénk a döntéshozókról.

Miért van szükség kétkamarás megoldásra az ezredforduló Magyarországán? Nem általános, elvi okokból. Nem gondoljuk, hogy a kétkamarás politikai rendszer minden körülmények közt hatékonyabb, demokratikusabb vagy igazságosabb. Fel tudunk vázolni olyan megoldást, amelyik az egész jelenlegi egykamarás-kétkamarás vitát feleslegessé teszi és meghaladja. Bevezetése előtt azonban még nagyobb akadályok tornyosulnak, mint a kétkamarás rendszer előtt, mivel gyökeresebb intézményi változásokat feltételez. Most kifejtendő elképzelésünk egy köztes, átmeneti megoldás, amelyik akkor is alkalmazható, ha számos alapintézmény változatlan marad, ugyanakkor megnyitja az esélyét egy hosszabb távú, megrázkódtatás nélküli, kedvező irányú átalakulásnak. A kétkamarás rendszerben jelenleg demokratikus többletlehetőségek rejlenek, melyeket célszerű megragadni. A második kamara melletti érvek tehát helyhez, időhöz kötettek, praktikusak és nem elméletiek.

Kiindulópontunk az, hogy a magyar társadalom ez elmúlt évtizedben csak felemás módon emésztette meg a többpártrendszer és parlamentáris demokrácia követelményeit, következményeit. A legkevesebb, amit állíthatunk, hogy a kialakult politikai rendszerhez való viszony vegyes, és a hatalmi elit teljesítményével kapcsolatban komoly elégedetlenség tapasztalható. Itt elsősorban nem a mindenkori hivatásos ellenzék kritikájára gondolunk, hanem az egyes pártok saját eredeti támogatóinak kritikájára, és a pártokhoz nem kötődő lakosság kritikájára. Messze többről van szó, mint a közvélemény ide-oda hullámzásáról. Egy általános "morgás" tapasztalható, amely az egész játékszabály-rendszert érinti, csak ritkán fogalmazódik meg világosan, mi is a probléma. Nos, az egyik probléma az, hogy az állampolgárok zöme joggal érzi úgy, hogy személyét és érdekkinyilvánító szervezeteit intézményesen kizárták saját sorsának hatékony alakításából.

A társadalmi érdekkinyilvánítás és akaratképzés a magyar polgári demokráciában túlságosan pártcentrikusra sikeredett. Akár szándékos volt ez, akár spontán, a helyzet előállt, és nagyon kevesen érzik jól benne magukat. Elvileg persze a döntéshozó elitnek érdeke lehetne egy tagoltabb, árnyaltabb érdekmegjelenítés, mert akkor nagyobb kínálatból és ésszerűbben választhatna, döntéseinél kevésbé kellene saját vélekedéseire hagyatkoznia, hogy mit is akarnak a polgárok valójában. Ezt az érdekeltségét azonban elnyomják más, erőteljesebb, hatalommegtartási, előnyfelhalmozási érdekei. Azt tudjuk tehát javasolni azoknak a civil szervezeteknek, amelyek elégedetlenek jelenlegi meghallgattatásuk mértékével, hogy fogjanak össze hasonlóan mellőzött más szervezetekkel és gyakoroljanak állandó, együttes nyomást az alkotmányozó elitre annak érdekében, hogy számukra (minden lehetséges társadalmi csoport számára) teremtsenek jogszabályban rögzített, magas szintű, erős jogosítványú fórumot a civil társadalom tagolt érdekeinek kifejezésére, összehangolására és érvényesítésére. Ennek egyik eszköze lehetne a második kamara.

(Jelen gondolatmenetben a "második kamara" kifejezést csak munkafogalomként használom, a lehetséges egyéb elnevezésekre Szövegdoboz:   később visszatérek. De nem az elnevezés számít, hanem az alkotmányjogi státusz és a tényleges funkció, tartalom.)

Közismert, hogy a párttagoltság ma már sehol a világon nem képes lefedni a tényleges társadalmi szerkezetet és érdektagoltságot. A választási szisztémától függően minél kevesebb versenyképes párt marad, annál inkább igaz ez az állítás. A nagy gyűjtőpártok saját magukon belül hiába próbálják leképezni ezt a sokszínűséget, ez kifelé részben rejtett játszmákban nyilvánul meg, részben erősen torzul. Semmiképpen nem hiteles. Az egybeesés a társadalmi csoportok akaratával esetleges. Nem javít a helyzeten a lobbyzás sem, mert az túlságosan erőviszonyok függvénye, és részben titkos, tisztázatlan pénzmozgások stb. kísérik.

A jelenlegi parlamentáris (egykamarás) rendszer nagy társadalmi csoportokat alulreprezentál. Tudomásul kell venni, hogy a modern társadalmak valóságos csoportszerkezete már jó ideje más, mint amit a befolyásos pártok képesek és hajlandók kifejezni. Ez a meg-nem-felelés az ezredfordulós polgári demokráciák működési zavarainak, alacsony teljesítményeinek egyik forrása. E fejleményektől nem függetlenül erős hatalomkoncentrálódás tapasztalható, miközben gyengül a választásokon keresztüli politikai legitimáció, elfogadottság.

Az elmondottak alapján a második kamara létrehozásának alapvető célját abban látjuk, hogy:

(1) makroszintű mozgásteret teremtsen a pártpolitikában és az első kamarában alulreprezentált csoportok számára,

(2) bevigye a közvetlen demokrácia elemeit az országos politikába,

(3) javítsa a döntéshozók legitimitását,

(4) színvonalasabb, és a társadalom szándékaival bizonyíthatóan összhangban levő döntésekre sarkallja az első kamarai képviselőket.

A kétkamarás megoldás nemzetközi tapasztalatai vegyesek. Ezek önmagukban sem elfogadására, sem elutasítására nem perdöntő érvek. A feladat ezen tapasztalatok (pl. finn, amerikai, angol, német stb.) feldolgozása, rostálása, a megfelelő elemek kiválasztása. Nincs szükség mechanikus másolásra. Nincs szükség a korábbi magyar kétkamarás megoldás feltámasztására sem. A magyar társadalom jelenlegi elvárásaival összhangban levő új intézményt kell létrehozni. Megítélésem szerint egy új módon alapított, új funkciójú második kamara ezen elvárásoknak megfelelő civil kezdeményezés tárgya lehet.

 

 

2. A második kamara lehetséges funkciói, hatásköre

 

Természetesen nincs értelme létrehozni ilyen kamarát pusztán azzal a céllal, hogy megismételje az első kamara teendőit. Annak sincs értelme, hogy hozzá hasonló "törvénygyárrá" váljon, csak esetleg huszadrangú ügyekben. És végül, nem célszerű a második kamarát súlytalan, pusztán reprezentatív, következmények nélkül lefetyelő gyülekezetté silányítani. Milyen funkciók és hatáskörök ellátására lenne alkalmas egy ilyen testület? Az előző pontban rögzített célokból kiindulva a következőkről lehet szó.

2.1. A mérvadó és szervezett civil akarat intézményes megjelenítése. Ez azt jelenti, hogy a második kamarában megjelenő erők közvetlenül, nagy nyilvánosság előtt és megkerülhetetlen módon fordulhatnának a törvényalkotó első kamarához javaslatokkal, törvénykezdeményezésekkel, ráirányíthatják a figyelmet a kormányzat részéről sürgősen meghozandó intézkedésekre.

2.2. A második kamara nem alkotna törvényt, de véleményezné azokat. Különböző kérdéskörökben eltérő súllyal érvényesíthetné álláspontját, illetve különféle szavazati aránnyal befolyásolhatná a törvényhozói munkát. Ez konkrétan azt jelenti, hogy a második kamara felállításáról rendelkező törvény (alkotmánymódosítás) megjelöli, mely tárgykörben lenne vétójoga, halasztó hatálya, mely kérdésekben szükséges együttdöntés a két kamara részvételével. Ezek a fokozatok jelentős kontrollt biztosítanának az első kamara munkájával szemben, anélkül, hogy bénítanák azt. A javasolt kontroll-fokozatok vonatkozhatnak a jogalkotásra és bizonyos személyi kinevezésekre is. Ezzel a politikai pártok és az országgyűlés intézményesen kényszerítve lennének az Szövegdoboz:   előzetes társadalmi érdekegyeztetésre, ami által számos skandalum elkerülhető.

2.3. Felvethető, hogy a második kamarának legyen közvetlen népszavazás-kezdeményező joga, mind véleménynyilvánító, mind ügydöntő formában, és azt az első kamara ne utasíthassa el. Ezzel természetesen a választópolgárok ugyanilyen joga nem sérülhet.

2.4. Mérlegelni lehetne azt is, hogy a második kamarának szerepe legyen az alkotmányozási folyamatban. Jelenleg az hol meglódul, hol elakad, alkotmánytervezetek születnek, majd elenyésznek, de az egész folyamatra a civil társadalomnak nincs kellő rálátása és nincs kellő beleszólási lehetősége. Ezért felvethető, hogy a második kamara egyik funkciója lehetne az alkotmányozásban való intézményesített civil részvétel biztosítása a kidolgozástól az elfogadásig. Az új alkotmány elfogadásától pedig a két kamara együttes döntése lenne szükséges az egyes alkotmányos passzusok megváltoztatásához. Az itt felvetett lehetőség tkp. a külön erre a célra összehívott alkotmányozó nemzetgyűlés alternatívája. Célszerű mérlegelni, melyik megoldás kedvezőbb a civil társadalom hosszú távú érdekei szempontjából. De mindkét megoldás jobb, mintha a "normális" országgyűlés dönt kizárólagos joggal. (Bármelyik megoldás érvényesül is, úgy gondolom, hogy azt népszavazással kell jóváhagyatni.)

2.5. Végezetül a második kamara gyakorolhatná az európai integrációs folyamatokkal, a nemzetközi szerződésekkel, az államszuverenitást érintő kérdésekkel, a nagy értékű hitelfelvételekkel kapcsolatban az intézményesített civil kontrollt. (Nyilvánosság, moratórium, együttdöntés, vétó - az ügy természetétől, horderejétől függően.)

Mindezek a hatáskörök összefüggnek az első részben jelzett párttúlsúlyos parlament problémájával. A javasolt megoldás erősíti a népszuverenitást azzal, hogy a népi akaratképződés más csatornáit is megnyitja a politikai pártok mellett, és hosszabb távon lehetővé teszi új, korszerűbb, a XXI. század várható igényeivel jobban összhangban levő érdekérvényesítési formák kipróbálását, felemelkedését. Úgy véljük: a jelenlegi tágan értelmezett "párthatásköröknek" fokozatosan, evolutív módon át kell csúszniuk az önmagát megszervező civil társadalom hatáskörébe. A hatáskörök átalakulását dinamikusan kell értelmezni. Például lehetséges, hogy kezdetben a második kamara nem kapja meg az összes itt felsorolt lehetőséget, hanem csak mondjuk a 2.1. és 2.4. pontban körülírtakat. Egy átmeneti tanulási, begyakorlási időszak után - melynek nagy fontosságot tulajdonítunk - kedvező tapasztalatok esetén akár az itt jelzett mértéken túl is kiterjeszkedhetnek jogkörei.

 

 

3. A második kamara elhelyezkedése a hatalmi rendszerben

 

A funkciók bemutatása már sugallja ezt a helyet, de azért célszerűnek tűnik néhány kérdést külön is körüljárni.

Egy látszólag formális mozzanattal kezdem. Mi legyen az elnevezése az eddig munkahipotézisként "második kamarának" nevezett képződménynek? Semmiképpen nem célszerű olyan megoldást választani, amely (a) távoli múltra utal, (b) alá-fölérendeltség képzetét kelti, (c) valamilyen speciális előjogot sugall, (d) nehezen illeszthető be a magyar nyelvi hagyományba. Nem érdemes ezért próbálkozni a lordok háza, főrendi ház, felsőház, bölcsek tanácsa stb. kifejezésekkel. Tulajdonképpen a második kamara elnevezés is ezért szerencsétlen, mert óhatatlanul sugall valamiféle sorrendiséget, holott szándékunk szerint nem sorrendről, hanem funkciómegosztásról van szó. Alkalmasnak tűnnek viszont a következő megoldások: nemzetgyűlés, szenátus, országos tanács, civil tanács, civil parlament, civil gyűlés, polgárgyűlés, érdekegyeztető tanács, kontrollgyűlés stb. Bár az elnevezés nem perdöntő, mégsem árt, ha a kifejezés már önmagában kedvező, vagy pontosan informáló képzetet kelt. További gondolatmenetemben a második kamara helyett a nemzetgyűlés, szenátus, civilgyűlés kifejezéseket fogom szinonimaként használni.

Ami a tartalmi kérdéseket illeti, az nyilvánvaló, hogy a civilgyűlés a népszuverenitásból levezethető részhatalom. Mint ilyen, ugyanakkor a törvényes, alkotmányos államhatalomnak (mint főhatalomnak) is része. Nem eseti, következmény nélküli gyülekezet, hanem szabályozott intézmény. Speciális viszonyok Szövegdoboz:   kapcsolják egyéb hatalmi tényezőkhöz. E viszonyok közül vázolunk néhányat.

3.1. A szenátus a jelenlegi törvényalkotó országgyűlésnek csak törvényes létrehozatala pillanatáig van alárendelve. (Vagyis addig, amíg még nincs is, csak szándékokban, elképzelésekben, tervezetekben.) Létrejöttétől az alkotmányos kereteken belül és a rá vonatkozó törvények alapján maga szabályozza belső tevékenységét. Ez többekközt saját "házszabályt" jelent. Az országgyűlés házszabályát tehát nem lehet rá automatikusan kiterjeszteni. Mint majd látni fogjuk, ez amúgy is képtelenség, mert más a belső összetétele és feladata. Az országgyűlés a továbbiakban nem hozhat egyoldalú döntést a szenátusról, csak olyan kétharmados szavazati aránnyal, amely létszámba beleértendők a szenátus tagjai is (együttdöntés). Ezzel elkerülhető, hogy néhány olyan kezdeményezés, javaslat, halasztó hatályú vétó után, mely esetleg az országgyűlésnek nincs ínyére, egyoldalúan feloszlassák, megszüntessék vagy lényegesen átalakítsák a szenátust.

3.2. A nemzetgyűlés feletti (melletti) törvényességi kontrollnak ugyanúgy érvényesülnie kell, ahogy ez jelenleg az országgyűlés kapcsán felmerül. Alkotmánybíróság, számvevőszék vele szemben is független marad. Felvethető viszont az, hogy az alkotmánybírák közül kettőt-hármat mindig a nemzetgyűlés delegáljon (válasszon). Valamilyen arány az Állami Számvevőszék vezető testületében is érvényesülhet.

3.3. Ha a köztársasági elnököt a későbbiekben közvetlenül a nép választaná, akkor a nemzetgyűlésnek is lehet elnökjelölő joga, sőt, a nemzetgyűlés részcsoportjainak is, akárcsak a politikai pártoknak jelenleg. (Itt nem teszünk különbséget a jelölés és támogatás közt, ami más összefüggésben fontos lehet.) Ha azonban a köztársasági elnököt továbbra is az országgyűlés választja, akkor ezt a szenátus létrehozatalától úgy kell értelmezni és törvényben rögzíteni, hogy őt az országgyűlés és a nemzetgyűlés közösen választja.

3.4. A nemzetgyűlésnek - kezdetben - nem lehet a kormány tevékenységét közvetlenül előíró, meghatározó szerepe. Végezheti viszont kormánytisztviselők meghallgatását, hivatalosan hozzá kell férnie kormányzati dokumentumokhoz, javasolhat, kezdeményezhet, figyelemfelhívást tehet. Teljes tekintélyét - ha lesz ilyen - latba vetheti a kormánytevékenység médianyilvánossága érdekében. Ezen túlmenően azonban csak az országgyűlésen keresztül, tehát közvetve gyakorolhat hatást a kormányra (törvénykezdeményezés). Ezzel megakadályozható olyan kaotikus helyzet kialakulása, hogy a kormányt másra kötelezné az országgyűlés, és másra a nemzetgyűlés, ami a törvényesség felbomlásához vezethetne, és normális esetben mindenképpen elkerülendő. A nem-normális állapotokra itt nem térünk ki.

3.5. Természetesen mindazon testületek, szervezetek (pl. bíróság, ügyészség, önkormányzatok, egyesületek, kamarák stb.) amelyek törvényben biztosított nagyfokú vagy relatív függetlenséget élveznek, ezt a jogukat a szenátussal szemben is megtartják. Mérlegelni lehetne viszont azt, hogy a területi vagy funkcionális önkormányzatok esetében legyen-e és milyen mértékű kezdeményezési, javaslattételi lehetősége a nemzetgyűlésnek? Ez nagyban függ a nemzetgyűlés konkrét feladatkörétől, illetve személyi összetételétől.

Ugyanúgy, mint a funkciókat, a hatalomszerkezeti helyet is dinamikusan kell értelmezni. Ezért nyitottságot, kiegészíthetőséget kell biztosítani arra az esetre, ha a kezdeti tapasztalatok nyomán erősebb vagy gyengébb hatalmi tényezőként illeszkedik be a nemzetgyűlés az ország politikai rendszerébe. Például, ha javaslatai és törvénykezdeményezései nyomán körvonalazódik egy - a lakosság többségének támogatását élvező - összefüggő, új nemzeti stratégia, akkor a jogkör-kiszélesítés indokolt. Ha tevékenysége kapkodó, zűrzavaros, akkor jogkörkorlátozás célszerű. Bármi legyen is a dinamikája, az éppen érvényes jogi felhatalmazásnak egyértelműnek és ellentmondásmentesnek kell lennie. Nem szabad "képlékeny" előírásokat eltűrni, amit a politikai ellenfelek tetszés szerint értelmezhetnek.

 

 

Szövegdoboz:   4. Összetétel és létszám

 

A javasolt nemzetgyűlés (civilgyűlés) létszáma - figyelembe véve az ország méreteit, valamint területi és társadalmi tagolódását - kb. 100-120 fő körül lehetne, de legalább 80 és maximum 200. A testületnek áttekinthető méretűnek és racionális vitára képesnek kell lennie, ez az alacsonyabb létszám mellett szól. Ugyanakkor kellően tagoltnak, sokféle érdeket felvonultatónak is kell lennie, ez a nagyobb létszám mellett szól. A két szempont értelmes kompromisszumának tűnik az általunk javasolt nagyságrend. További fontos szempont, hogy ha az országgyűlés létszáma tartósan a mai 350-400 fő közt marad, akkor költségszempontból egy kisebb (100 fő), az együttes döntés szavazati arányaira tekintettel viszont egy nagyobb (150 fő) létszám indokolt. Ez megint két ellentmondó szempont, amit egyeztetni kell. Elképzelhető persze olyan szavazási technika, amely az alacsony (pl. 100 fős) létszámot nagyobb súllyal veszi figyelembe, mintha 150-et érne. Vagyis minden szenátusi tag a két ház együttdöntési helyzetében egy másfeles szorzót kap. (Ez csak első hallásra megrökönyítő, mert politikai kultúránk hozzászoktat minket az egy ember = egy szavazat elvhez. Ez általánosságban helyes, de néhány speciális esetben el lehet tőle térni, ha ennek tartalmi vagy technikai indokai vannak. Itt technikai indoklást alkalmaztam. Hasonló a helyzet, ha egy testületben valamely személy mintegy "magával hozza" a mögötte állók felhatalmazását. De ehhez hasonlóan működnek a részvénytársasági közgyűlések is, igaz, hogy ott a felhatalmazás nem természetes személyektől, hanem a birtokolt részvényhányadtól függ. Nemzetközi szervezetek döntéshozó testületei is alkalmazzák a súlyozott szavazási technikát. Az eljárás tehát meghatározott feltételek esetén racionális.) Más a helyzet, ha az országgyűlés létszáma a későbbiekben pl. 200-250 főre csökkenne. Ekkor pénzügyi szempontból a nagyobb, arányossági szempontból a kisebb nemzetgyűlési létszám mellett lehet érvelni. Minden szempontot egybevetve a kétkamarás megoldás a 240 fős országgyűlés és a 120 fős nemzetgyűlés kombinációjával lenne optimális.

Nem annyira a létszám, mint inkább az összetétel a nehezebb kérdés, mert ez számos egymásnak feszülő érdeket érint. Az alábbiakban megfogalmazok néhány szempontot a civilgyűlés lehetséges összetételére. A könnyebb viszonyítás érdekében a továbbiakban 100 fős nemzetgyűlési létszámot feltételezek.

4.1. A nemzetgyűlés (szenátus) tagjait nem célszerű az országgyűléshez hasonlóan általános választás keretében jelölni, mert akkor ez csak megismétlése lenne a pártszimpátián alapuló választásoknak Egy ilyen megkettőződésnek nem volna értelme. Hiszen a szenátus összetételének éppen azokra a szempontokra kell tekintettel lennie, amit egy országos pártválasztás nem tud leképezni. A nemzetgyűlés tagjainak ugyanis a nagy és fontos társadalmi érdekcsoportok képviseletét kell ellátnia, ezen belül is elsősorban azokét, amelyek az országgyűlési választások sajátosságai miatt (költségek, párttúlsúly, médiaszempontok stb.) alulreprezentáltak, de létük és kiterjedtségük vitathatatlanul megállapítható. Főszabályként ezért azt javasoljuk, hogy az érintett csoport maga delegálja (belső demokratikus választás útján) képviselőjét. A demokratikus delegálás itt azt jelenti, hogy a szenátor személyéről csak az érintett csoport tagjai döntenek, és ezt a döntést a többi csoportnak tiszteletben kell tartania. Egymás megbízottját, képviselőjét nem szavazhatják le. (Egy példa. Tegyük fel, hogy erős érvek szólnak amellett, hogy a nemzetgyűlésben képviseltessék magukat saját jogon a nagycsaládosok, a nyugdíjasok, a munkanélküliek, a mozgáskorlátozottak, a cigányok, stb. Abszurd és méltánytalan volna mindegyiket ugyanabban a választókörzetben egymással versenyeztetni egyetlen mandátumért, hogy legyőzzék egymást. Ez a példa a pártelvű választás abszurditását is jelzi, de ebbe most nem megyünk bele. A lényeg az, hogy az adott csoport megbízottját az adott csoport válassza, és más csoport ne szavazhassa le. A csoport belső kiválasztási mechanizmusának természetesen demokratikusnak, nyilvánosnak, ellenőrizhetőnek kell lennie.) Külön probléma, hogyan kezeli a demokratikus delegálási rendszer az élethelyzetből adódó átfedéseket. Például mi a képviselet elve, ha valaki egyszerre nagycsaládos, cigány, munkanélküli. Erre a Szövegdoboz:   mozzanatra később visszatérünk. Egyelőre annyit, hogy a fontos csoportok delegáltjaival feltölthető kb. 80 hely.

4.2. A közéletnek vannak olyan általánosan ismert, tiszteletnek örvendő személyiségei, akik nem töltenek be párt-, kormányzati vagy más hatalmi funkciót, de a nemzetnek szüksége van morális tekintélyükre, nagy tapasztalatukra, konkrét ügyismeretükre (pl. a jog, a gazdaság, a társadalomlélektan, az ökológia stb. területén). Ezért a szenátusnak meg kell adni azt a jogot, hogy ilyen személyiségeket behívjon (kooptáljon) saját tagjai sorába. Célszerű ezt a kooptációs lehetőséget 10 főben maximálni, és magas szavazati arányhoz (a szenátus tagjainak 75 %-a) kötni. A részletesebb törvényi kidolgozás egyéb feltételeket is szabhat, például bizonyos összeférhetetlenségi szabályokat állapíthat meg. A kooptációs lehetőséget nem kell kimeríteni, tehát a szenátus dönthet úgy, hogy egyetlen embert sem hív be, vagy csak néhányat. Célszerű a kooptált személyiség szenátusi tagságát állandósítani haláláig vagy 85 éves koráig. Ez a tagság az ő esetükben csak különleges esetekben, különleges eljárással szüntethető meg, amit a törvénynek szintén szabályoznia kell.

4.3. Mérlegelendő, legyen-e olyan közintézmény, amely önálló delegálási joggal bírjon az intézmény alkotmányos súlya miatt, jóllehet nincs mögötte azonosítható társadalmi csoport. Úgy gondolom, ilyen joggal se a kormány, se az országgyűlés ne rendelkezzen, legalábbis ami a szavazati jogú szenátorokat illeti. Nincs viszont akadálya annak - sőt, kívánatos -, hogy mindkettő megfigyelőt delegáljon, tanácskozási, hozzászólási joggal, de szavazati jog nélkül. Van azonban két olyan közintézmény, amelyek részéről a szavazati joggal bíró szenátor delegálását is elképzelhetőnek tartom. Ez a köztársasági elnök és az alkotmánybíróság. Ellene szól e megoldásnak mindkét jogintézmény relatív pártatlansága, alkotmányos státusza. Mindenesetre egy elnöki megbízott és egy alkotmánybírósági delegált érdemben nem tud változtatni a szavazási arányokon, ugyanakkor kritikus helyzetekben perdöntő és legitim, azonnali, nem utólagos, nyilvános jelzést adhatnak érveikkel és szavazatukkal.

4.4. A fennmaradó nyolc helyet olyan csoportok és szervezetek küldöttjeivel kell feltölteni, amelyek fontossága a civilgyűlés megalapítása pillanatában nem volt felismerhető, vagy amelyről az országgyűlés a szenátust létrehozó törvény megalkotásakor "elfeledkezett". Ezt a nyolc helyet tehát a szenátus nem kooptálással tölti fel, hanem megnyitja csoportok, szervezetek számára, hogy azok demokratikusan delegáljanak. A nyolc átmenetileg "zárolt", "feltöltetlen" hely felhasználására nyílik egy másik lehetőség is, amit megfontolásra ajánlok. Ezeket a helyeket ne állandó csoportok állandó delegáltjaival töltsék fel, hanem a napirendtől függően alkalmilag nyissák meg olyan csoportok képviselői számára, akiket a tárgyalt napirend közvetlenül érint. Ezen "mozgó", változó személyi összetételű helyek tehát az aktuálisan érintett csoportok küldöttjeinek lennének fenntartva - természetesen szavazati joggal. Nem látom akadályát annak sem, hogy a szenátus mindkét elvet alkalmazza, tehát (a) négy helyet állandó delegálású csoportnak nyit meg, (b) négy helyet pedig a napirendtől függően. Célszerű e kérdésben a szenátusnak szabad kezet kapnia, vagyis a szenátuslétrehozó törvényben mindkét lehetőséget meg kell nyitni úgy, hogy a konkrét formát a szenátus válassza ki.

Az eddig bemutatott megoldás, vagyis a demokratikus delegálás, a korlátozott létszámú kooptálás, az esetleges elnöki megbízott és alkotmánybírósági küldött, valamint a szenátus által felhasználható mozgó helyek rendszere néhány további kérdést vet fel, amit célszerű tisztázni.

Először is, a demokratikus delegálást nem tartjuk kevésbé demokratikusnak, mint a jelenlegi többpárti országgyűlési választásokat. Sőt, bizonyos körülmények közt kedvezőbbnek, haladóbb felfogásúnak véljük. Nincs mód itt a teljes érvelés bemutatására, hogy mikor megfelelő a pártválasztás, és milyen érdekeket szolgál, illetve mikor megfelelőbb a demokratikus delegálás, és milyen érdekeket szolgál. Mellőzve a részleteket, az utóbbi néhány előnyére hívjuk fel a figyelmet. A delegált személy a küldő csoport megbízása szerint jár el a konkrét ügyekben, és akként is szavaz. Ellenőrzése tehát közvetlenebb. Nem merül fel a delegálói akarattól független, azzal szembeforduló döntés. Nem ülhet át más Szövegdoboz:   "pártba", frakcióba (nincs pártfrakció). Bármikor visszahívható, ugyanis a mandátum nem az övé, hanem a küldő csoporté, szervezeté. A küldő csoport ugyanis megteheti, hogy a napirendtől függően az általa legalkalmasabbnak vélt személyt delegálja. Így nem lesznek üres padsorok sem, mert az akadályoztatott delegált helyettesíthető. Javul a szakszerűség. Bár az egész szenátus csak 100 fő, e rendszerben megoldható, hogy akár több száz tehetséges ember kipróbálja képességeit hosszabb-rövidebb időre a közéletben. Így tapasztalatot, politikai rutint szerez, anélkül, hogy eredeti foglalkozását évekre fel kéne adnia. Kiderül alkalmassága vagy alkalmatlansága, felelősségvállaló képessége. Nem merülnek fel horribilis képviselői juttatásuk. Objektíve kisebb a korrupció lehetősége... stb. Azt gondolom, hogy a demokrácia ebben a modellben nem a szenátus szintjén lehet problematikus, hanem a szenátusba delegáló csoportok, szervezetek szintjén. De ez nem nagyobb gond, mint jelenleg a pártok belső demokráciája. Vagy talán azt gondolja bárki is, hogy a pártlistán az országgyűlésbe kerülő képviselők demokratikus legitimitása körül minden rendben van? Erről ennyit.

Másodszor, kényes-kínos feladatnak tűnik induláskor megállapítani az egyes csoportok, szervezetek mandátumjogosultságát. Vélhetően ez váltaná ki a legindulatosabb vitákat. Ezt nem lehet elkerülni, ha a jelenlegi politikai intézményi logikán belül maradunk. Ekkor ugyanis vagy a törvényhozó mondja meg hosszas egyeztetés után, melyik csoport hány mandátumot kap, vagy a pártválasztáshoz hasonló eljárást kell lebonyolítani. Egyik sem lenne szerencsés, éppen ezeket akarjuk elkerülni. Éreztetendő a feladat bonyolultságát, csak ízelítőül adok egy korántsem teljes listát a figyelembe veendő társadalmi csoportokról: gyermek- és ifjúsági csoportok, idősek, speciális betegségekben szenvedők, vidék, nőszövetségek, nagycsaládosok, egyházak, szakszervezetek, állástalanok, tulajdonosi érdekszervezetek, környezetvédők, különféle szakmai szövetségek és kamarák, területi és funkcionális önkormányzatok, nem specifikált civil érdektömörülések, kisebbségek, karitatív szervezetek stb. Jelen anyag Függelékében - vitainditóul, és a dolog alig-megoldhatóságát jelzendő - közlök egy lehetséges mandátum-megoszlási táblázatot.

Ha viszont túl tudunk lépni a jelenlegi intézményi logikán, akkor a következőt javasolhatjuk, ami egyben arra is válasz, miként oldható meg a különféle érdekek által egyaránt érintett személyek, családok, csoportok képviselete. (Lásd a korábbi szövegrészben a nagycsaládos-munkanélküli-cigány esetét.) Tegyük fel, hogy arra feljogosított intézmények (pl. önkormányzatok) közzéteszik a fontosnak gondolt nagy társadalmi csoportok országosan egységesített listáját. A lista összeállításához előzetesen igénybe vették szociológusok, társadalomtudósok, a KSH javaslatait, információit. Tegyük fel, hogy ez a lista kb. 20-25 tételből áll. Ezt követően megnyitnak egy listára jelentkezési időszakot, ami legyen 30-60 nap. Minden szavazásra jogosult állampolgár egy és csak egy listára iratkozhat fel. A listák állását számítógépes nyilvántartás őrzi naprakészen, és egyben kontrollálja, hogy egy személy egyszerre csak egy listán legyen. A személyek neve természetesen titkosítható, ha igénylik. A saját léthelyzetéből fakadó dilemmákat az állampolgárnak magának kell eldöntenie (többek közt erre szolgál a 30-60 napos jelentkezési periódus, amikor még "mozoghat" egyik listáról a másikra, hiszen meggondolhatja magát). A szavazópolgár valójában ekkor azt választja ki, hogy saját sokféle meghatározottsága közül melyiket tartja a legfontosabbnak, elsősorban melyik mentén kívánja érdekeit érvényesíteni. Így érvényesül az egy ember = egy szavazat elv, és a jelentkezési időszak végén egyértelműen megállapítható, hogy melyik csoport hány mandátummal bír a szenátusban. Ezt követően az érintett csoportok saját magukon belül megszervezik a demokratikus delegálást. Itt már egy-egy csoporton belül csak az szavaz, aki az adott csoport listájára bejelentkezett. A csoportokon belüli demokratikus delegálás megszervezése és lebonyolítása szempontjából felhívom a figyelmet a modern információs-kommunikációs technikák nyújtotta lehetőségekre.

Az idő előrehaladtával természetesen lehetséges az egyik listáról a másikra átjelentkezni, ami időszakonként megalapozza a szenátusi mandátumok újraelosztását, adminisztratív beavatkozás, Szövegdoboz:   vagy eseti kampányolás nélkül. Nincs mód itt az egész gondolatmenet és technika részletes bemutatására (ez másik írás tárgya), de annyit érdemes jelezni, hogy néhány szenátusi helyet fenn kell tartani olyan szervezetek delegáltjainak, amelyek azon emberek érdekeiért lépnek fel, akik képtelenek saját akaratérvényesítésre (pl. gyermekek, magatehetetlenek, belföldi szavazati jogban korlátozottak stb.). Az itt javasolt megoldás a továbbiakban kibővíthető úgy, hogy állampolgári csoportok maguk javasolnak új lista nyitást, megmérendő, milyen társadalmi támogatás van mögöttük. Politikai párt szenátusi listát nem nyithat.

Félreértések elkerülése érdekében ismét leszögezzük, hogy egy-egy listán az adott érdek támogatói vannak valamilyen gyüjtőmegnevezés alatt, és nem a leendő szenátorok, mert őket a listára feliratkozottak választják. Például 100 elosztható szenátori hellyel számolva, és 4 millió listára jelentkezett embert feltételezve, ha valamely listán kb. 80 000 név szerepel, akkor ők két szenátori hellyel rendelkeznek, és azt tetszés szerint tölthetik be, a korábban mondottak értelmében akár napirendi pontonként más-más szakértővel.

 

 

5. Hogyan és mikor vezethető be a kétkamarás rendszer

 

Amint az írás elején jeleztem, ezt alapvetően politikai szándékok és erőviszonyok határozzák meg, nem a racionális érvelés. A kérdés tehát úgy fogalmazható át, hogy kiktől, és milyen mértékű támogatást remélhet ez a javaslat? Tudomásul kell venni, hogy egy országgyűlés melletti nemzetgyűlés létrehozásának gondolata hátterében nagyon eltérő ideológiai-politikai indítékok lehetnek. Egy másik elemzés feltárhatja ezeket az eltérő szándékokat, mi ezt a kérdést most zárójelbe tesszük. Helyette sommás, de vélhetően igaz megállapításként elfogadható, hogy jelenleg egy alkotmányosan szabályozott civilgyűlés - mint tartós intézmény - a civil társadalom túlnyomó többségének alapvető érdeke, ideológiai-politikai beállítódástól függetlenül. És részleges érdeke lehetne az integrált hatalmi (uralkodó) osztálynak is, amennyiben a rá irányuló elégedetlenkedő társadalmi nyomást csökkenti, tereli, szabályozza.

Bevezetésre a következő néhány év tűnik alkalmasnak (ha már az előző időszakokat elszalasztották), de mindenképpen az uniós tagság előtt. Úgy gondoljuk, hogy az Európai Unióba már szilárd hazai jogintézményekkel kell belépnünk, mert azt követően a csökkenő szuverenitás miatt korlátozottabb lesz a mindenkori magyar társadalomvezetés manőverezési lehetősége. Ezen túlmenően a belpolitikai elvárások is megfelelnek egy ilyen megoldásnak.

A kétkamarás megoldás elvileg beilleszthető lenne az alkotmányozás folyamatába, de ez nem szükségszerű. A legszerencsésebb az lenne, ha már egy átfogó új alkotmány elfogadása előtt létrejönne a szenátus, amely így maga is az alkotmányozási folyamat részesévé válna, erősítve annak legitimációját, konszenzuális jellegét. Ha azonban egy új alkotmány létrejönne a nemzetgyűlés megalkotása előtt, ráadásul arra semmiféle utalást nem tartalmazna, akkor egy ilyen intézmény létrehozása hosszú időre (végleg?) lekerül a napirendről. Ebben az esetben a civil társadalomnak az akaratérvényesítés más eszközeit kell majd igénybe vennie...

A kétkamarás megoldás bevezetésénél fontosnak tartjuk, hogy az a jelenlegi államszervezet számára érthető és zökkenőmentes legyen, folyamatos tevékenységét ne akadályozza, hanem inkább segítse. Legegyszerűbben talán úgy lehetne megfogalmazni ezt a követelményt és előnyt, hogy az államhatalom és a civil szervezetek eddigi kusza, esetleges, feszült, szeszélyesen ingadozó viszonya most rendezett, szabályozott, nagy nyomatékkal bíró kapcsolattá alakulna. Ez mindkét fél érdeke. Vélelmezhetjük, hogy az így intézményesített párbeszéd esetén a civil szervezetek javaslatai megfontoltabbak, szakszerűbbek, önkorlátozóbbak lennének, éppen a felelősség megosztása miatt. De nem csak a civil társadalom és a hatalom viszonya javulhatna, hanem a civil szervezetek egymás közti viszonya is korrektebb, rendezettebb, nyilvánosabb lehetne.

Mérlegelni kell, lehetséges-e már létező intézmények továbbfejlesztésével életre hívni a nemzetgyűlést, vagy pedig Szövegdoboz:   teljesen új kiindulópontot kell választani? Felvetek néhány változatot. (1) Elképzelhető a korábban működött Országos Érdekegyeztető Tanács újraszervezése és funkcióbővítése. (2) Lehetséges a néhány éve működő Civil Parlament vagy más országos civil fórum ilyen irányú kibővítése és átformálása. (3) Elképzelhető, hogy az elmúlt években néhányszor megrendezett Országos Civil Gyűlés öltsön állandó formát. Mindhárom létező (létezett) kiindulópont fokozatosan "átcsúsztatható" az elképzelt nemzetgyűlésbe megfelelő jogi szabályozással és infrastruktúrával. Ekkor nem kell a "semmiből" teremteni, és rendelkezésre állna egy begyakorlási, átmeneti időszak, ami megmutatja az elképzelés gyenge és erős oldalait.

 

 

 

 

 

 
Ha létező vagy ismert formációból nem hozható létre fokozatos átmenetekkel a nemzetgyűlés, akkor egyetlen törvényhozási (alkotmányos) aktussal kell azt megteremteni.

 

 

6. Nemzetközi háttér

 

Számos európai és Európán kívüli országban működik jelenleg is kétkamarás megoldás, jóllehet eltérő történelmi okokból és funkciókkal. Van ahol az etnikai-nemzetiségi-vallási tagoltság, van ahol a föderális szerkezet, van ahol a történelmi uralkodó csoportokkal kötött kompromisszum, és van ahol a hatalmi kontroll eredményezte ezt. Tulajdonképpen az Európai Parlament is értelmezhető hosszabb távon valamiféle második kamarának az országparlamentekhez képest. A kétkamarás megoldás tehát beleilleszthető a hazai és nemzetközi tradícióba, jogrendszerbe. Ugyanakkor korábban jeleztük, hogy fő indokunk nem történeti, hanem társadalom-szerkezeti.

Az Európai Unióhoz való várható csatlakozás két további indokát is felveti a kétkamarás megoldásnak. A nemzetgyűlés létrehozásával a nagy társadalmi csoportok hatásosabban tudnák jelezni véleményüket az egyes nemzetközi szerződésekkel, kötelezettségekkel kapcsolatban. A pártpolitikai érdek és társadalmi csoportérdek különbsége vagy egyezése tapinthatóbb, árnyaltabb lenne. Ezért vethető fel, hogy a nemzetgyűlési vétónak nemzetközi szerződések esetén érvénytelenítő vagy halasztó hatálya legyen.

A másik ok Európa kirajzolódó szerkezetével függ össze. Ezt egyszerre jellemzi a központosulás és a regionalizálódás. Úgy véljük, hogy a nemzetgyűlés összetételéből adódóan képes lesz mindkét követelményre tekintettel lenni. "Gyökerei" egyrészt a valóban létező csoportérdekekig nyúlnak (beleértve a regionális és helyi érdekeket), másrészt képes ezeket magas szinten megjeleníteni és egyeztetni, pártáttételek nélkül. Továbbá könnyebben kapcsolatot találhat ilyen szervezettség esetén Európa hasonló helyzetű társadalmi csoportjaival. A nemzetgyűlés felépítésében tehát lokalitás és globalitás szerves módon találkozna.

Magyarországnak és Európának új, legitim intézményekre lesz szüksége a következő évtizedekben. Most még van idő ilyeneket kipróbálni. A legalkalmasabb közeg erre olyan rendszerváltó társadalom, amely már eltávolodott régi hatalmi berendezkedésétől, de még nincs teljesen belepréselve az új formákba. Ezt a "rést" kell kihasználni, mielőtt végleg bezárul.

 

 

7. Technikai kényszerek

 

Van még egy nagyon súlyos ok, ami a kétkamarás megoldást sürgeti, és független az egyes pártok, csoportok pillanatnyi akaratától. A világ meghatározó része ezekben az évtizedekben információs társadalommá, tudástársadalommá alakul. (Az elnevezés most mellékes, a tartalma a fontos.) Ez a kommunikációs technikai átalakulás érinteni fogja a hatalomgyakorlás módját és intézményeit. Lehetségessé válik a horizontális kapcsolatokra támaszkodó, hálózatos felépítésű, magas szinten elektronizált közvetlen demokrácia. Erre az esélyre fel kell készülni, az új, számítógéppel támogatott döntési eljárásokat be kell gyakorolni. A régi intézményekkel nem fogjuk tudni működtetni a XXI. századi technikát és társadalmat. Ha nem a civil demokrácia ragadja meg a modern lehetőségeket, akkor majd megragadják más, erőszakosabb "játékosok". És akkor egyáltalán nem fogunk semmilyen demokráciát játszani...

 
Egy delegálási elven felépülő civil gyűlés képes és alkalmas lehet az új korszaknak megfelelő demokratikus eljárások begyakorlására. Mivel mentes lesz a törvényalkotási kényszertől, ezért kapacitásai jelentős részét a modern közvetlen demokrácia intézményes kikísérletezésére fordíthatja. Ennek a lehetőségnek a megragadása a magyar társadalom és a civil csoportok elemi érdeke.

 

(Záró megjegyzés. Javaslatomat vitaindítónak szánom a civil szervezetek és a döntéshozók számára. A dolgozat néhány érvét és szerkezeti felépítését az 1998 tavaszi szakmai megbeszélések inspirálták. Minden akkori résztvevőnek köszönettel tartozom. Ez indokolja a szöveg időnkénti "mi" szóhasználatát. Természetesen a jelen szövegváltozatért én vállalom a felelősséget.)

 

  

 
 


Szövegdoboz:   Függelék

 

Társadalmi csoport megnevezése Delegált létszám

  1. Gyermek- és ifjúsági csoportok                 ooo

  2. Idősek, nyugdíjasok                           oooo

  3. Speciális betegségekben szenvedők  ooo

  4. Nőszövetségek                                   oo

  5. Nagycsaládosok                                 oo

  6. Gyengén fejlett vidéki régiók            ooooo

  7. Egyházak, felekezetek, gyülekezetek         ooooo

  8. Tulajdonosi szervezetek                    oo

  9. Szakszervezetek, munkavállalók                oooo

10. Állástalanok, hajléktalanok              oooo

11. Szakmai szövetségek, kamarák                  oooooooooo

      (pl. a művészetek, sport, jog, ipar,

      egészségügy, oktatás, képzés,

      szolgáltatások stb. területén)

12. Területi önkormányzatok                           ooooo

13. Funkcionális önkormányzatok                   oooo

14. Etnikai, nemzetiségi kisebbségek     ooooo

15. Karitatív és környezetvédő szervezetek     oooo

16. Országos nem-specifikált

      érdektömörülések                                       ooo

17. Határokon túli magyarok képviselői         ooooo

18. .....                                                      oooooo

19. .....                                                      oooooo

20. .....                                                      oooooo

21. Köztársasági elnöki megbízott                  o

22. Alkotmánybírósági delegált              o

23. Kooptált személyiségek                    oooooooooo

     ÖSSZESEN: 100 fő

 

(Ez a táblázat pusztán illusztráció, és nem tekinthető konkrét eloszlási javaslatnak. Az elrendeződés bonyolultságát, de egyszersmind megoldhatóságát kívánom vele szemléltetni. Bármilyen más megközelítés mérlegelésre érdemes lehet.)

/Eredeti változat: 1998. június, átírt változat: 2000. március/